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韬海论丛 | 2020年第06期 冰上丝绸之路建设
为方便读者快速了解海洋发展研究领域的热点问题和最新研究成果，中心全新推出“韬海论丛”栏目。以期通过专题形式探讨热点问题，多角度反映专家观点，为关心海洋研究的学者提供最新资讯。
本期专题：冰上丝绸之路建设
2020年第06期论题速览
01
“冰上丝绸之路”对北极区域合作机制未来发展的影响
夏立平，同济大学政治与国际关系学院教授、中国海洋发展研究中心研究员等
02
“冰上丝绸之路”推动北极国际合作机制重塑的路径选择
谢晓光，辽宁大学国际关系学院教授等
03
“冰上丝绸之路”对中俄合作内涵的拓展
白佳玉，中国海洋大学法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员等
04
冰上丝绸之路建设面临的挑战与实现路径
刘国斌，吉林大学生物与农业工程学院教授
1
“冰上丝绸之路”对北极区域合作机制
未来发展的影响
【论点撷萃】
“冰上丝绸之路”建设强调在共同利益基础上的共商共建共享,这要求创建相关的法律责任模式的北极区域合作机制。与"冰上丝绸之路"相关的北极区域合作机制将降低交易成本、产生规模效益。中国应积极参加北极区域合作机制的工作,有效利用北极区域合作机制为"冰上丝绸之路"建设服务。
——夏立平等
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根据国际机制理论,“冰上丝绸之路”建设对北极区域合作机制的未来发展将产生积极的影响。
罗伯特·基欧汉以相互依赖的理性行为体需要的逻辑解释了国际机制的产生。基欧汉提出:“国际机制不仅与自身利益是一致的,而且在一定条件下对有效地追求自身利益来说是必要的。它们促进非集中的国际政治体系的平稳运转,并因此对各个国家具有重要的作用。在一个日益相互依赖的世界政治经济中,国际机制可能对那些希望解决共同问题和追求互补的目标,而又不愿意将自己从属于一个等级控制体系的各国政府来说,变得越来越有用。”国际机制的作用主要表现在创建法律责任模式、降低交易成本、提供更为完备的信息等三个方面。“冰上丝绸之路”建设对北极区域合作机制未来发展的积极影响包括:
第一，将形成新的与“冰上丝绸之路”相关的创建法律责任模式的北极区域合作机制。
基欧汉认为:“促进国际机制形成的激励因素从更根本的意义上讲,取决于共享或者共同利益的存在。”“冰上丝绸之路”建设强调在共同利益基础上的共商共建共享,这要求创建相关的法律责任模式的北极区域合作机制。国际机制的作用在于塑造行为者关于他者行为的预期,国际机制可以提供规范国家行为的基本标准,并且把不同领域的行为标准联系起来,从而有助于国家对其潜在合作伙伴以往常的行为方式去推断该国未来最有可能的行为方式。国际机制确立了行为体权利的界定原则和行使的范围,提供了争议解决的决策程序。因此在合作之前,行为体可以预见潜在合作者的行为,即使合作中出现争议,行为体在选择合作之前即可依据国际机制预见到维护自身利益的手段和方式。
北极理事会下属的北极海洋合作特遣组将在2019年向北极理事会部长级会议提出为加强北极海洋合作而建立国际机制的建议。北极海洋合作将是“冰上丝绸之路”的重要内容之一,它应该不仅包括北极国家,也应该包括非北极国家,它还应该是有法律责任模式的北极区域合作机制。因此,中国应该积极促进构建加强北极海洋合作的国际机制,并推动这一国际机制在“冰上丝绸之路”建设中发挥有效作用。
北极理事会下属的改进北极互联互通特遣组将于2019年向北极理事会部长级会议提交如何在北极地区建立所需基础设施的研究报告,北极理事会部长级会议将对此进行讨论,并可能通过相关决议或制定相关法律。北极地区建立新的基础设施也将是“冰上丝绸之路”建设的重要内容之一。如果中国能够参与北极地区所需基础设施的建设,将有助于“冰上丝绸之路”互联互通的推进。
第二，将形成新的与“冰上丝绸之路”相关的能够提供更为完备信息的北极区域合作机制。
国际机制的作用之一是为行为体提供较为完备的信息。首先,国际机制一般会要求行为体提供关于自身某一领域的真实情况,而且根据国际组织规则,成员国须提供一些客观的数据,这些信息将为成员国所共同分享。国际机制提供的这些行为规范有利于各国判断潜在合作伙伴的政治质量。
北极区域合作机制成员国过去主要以北冰洋沿海国为主。随着“冰上丝绸之路”的推进和域外国家(包括中国)在北极发挥更大的作用,新的北极区域合作机制将不得不包括域外国家。未来将形成某些为北冰洋沿岸国和重要利益攸关方提供更为完备信息的与“冰上丝绸之路”相关的北极区域合作机制。
例如,北冰洋的海冰日益减少,未来有望被用作渔场。在此背景下,2010年6月,北冰洋沿海国美国、加拿大、俄罗斯、挪威、丹麦等在挪威奥斯陆举行了首次关于制定北冰洋渔业协定的谈判。至2017年,北冰洋沿海国召开了四次高官会议。北冰洋沿海国还与其他国家和国际组织召开了四次科学家会议。自2015年12月起,北冰洋沿海五国与中国、日本、韩国、冰岛、欧盟进行了六次十方会谈。2017年11月,第六次十方会谈在美国华盛顿达成了《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》,2018年下半年将举行该协定的签署仪式。根据会议达成的意见,该协定初步有效期限为16年,从生效日开始计算,之后如果没有任何一个缔约方反对,可以延长5年。
《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》属于预防性措施,因为目前北冰洋公海大多数海域还是终年被海冰覆盖,没有商业捕捞活动。该协定是为了防止未来非法捕捞活动的发生,保护北冰洋脆弱的海洋生态环境,也为了让人类有更多的时间了解和研究北冰洋的生态系统。
根据《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》,北冰洋中部公海(面积达280万平方公里)将在未来16年内禁止商业捕捞活动;同时,鼓励各方开展联合北极渔业科学研究与监测,允许进行探捕渔业活动,但要受到严格限制。该协定认为,通过科学研究与监测以及探捕渔业,可以收集关于北冰洋公海鱼类资源的科学数据,为未来商业性渔业活动管理提供科学基础。中国应研制大型冰级科研捕鱼船,在适当的时机派遣此类船只到北冰洋中部公海进行探捕渔业活动,并可与其他国家合作收集关于北冰洋公海鱼类资源的科学数据,为将来在该海区进行商业捕鱼做好充分准备。
在北冰洋中部公海进行探捕渔业活动和未来的商业渔业活动将成为“冰上丝绸之路”的内容之一。《防止北冰洋中部无管制公海捕鱼协定》在一定程度上是一种能够提供更为完备的信息和限制渔业捕捞活动的北极区域合作机制。它的重要意义在于开启了北极地区多边合作机制的一种新模式,即A5+5机制(北冰洋五国与中、日、韩、冰岛、欧盟),由北冰洋沿岸国和重要利益攸关方一同协商北极地区治理的问题,这不同于北极理事会机制,也不同于北冰洋五国机制。未来这种模式或将可以进一步推广到其他北极问题的治理,如北极航道、北极地区环境等的治理。
第三，将使与“冰上丝绸之路”相关的北极区域合作机制降低交易成本、产生规模效益。
国际机制有利于降低交易成本。在一定的国际机制下,各国谈判拟定协议的成本更加低廉。国际机制提供了各国拟定协议的原则,有国际组织依托的国际机制还能为拟定协议的国家提供论坛和决策程序。如果出现新的谈判领域,国际机制已包含的那些原则和规则可以应用到新的领域。如果中国与北极经济理事会能够建立某种合作框架,将有助于减少与北极地区各行为体经济合作的交易成本。
国际机制还有利于产生规模效益。一旦一个机制建立起来,处理每一个追加议题的边际成本将比没有机制更低。正是因为这样,各国之间的谈判将变得更为方便和容易,而且各国能预计潜在合作伙伴的目标是在此国际机制范围之内的,从而在此基础上可以预测潜在合作伙伴的未来行动,这自然会降低边际成本。
*节选自《北极区域合作机制与“冰上丝绸之路”》，有删减。作者夏立平，系同济大学政治与国际关系学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；谢茜，系上海海事大学马克思主义学院讲师。
2
“冰上丝绸之路”推动北极国际合作机制
重塑的路径选择
【论点撷萃】
“冰上丝绸之路”的建设对于北极地区来说是一个走向世界的机遇,参与各方以“共商、共建、共享”的合作理念为基础,以“冰上丝绸之路”建设为合作平台,逐步实现北极地区国际合作机制的重塑。
——谢晓光等
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北极国际合作机制的重塑如何通过“冰上丝绸之路”这个平台实现顺利推进,是北极各国及北极利益攸关国家应该考虑的问题。基于“冰上丝绸之路”建设的发展方向,就推进北极国际合作机制的重塑提出以下几点建议:
第一,“一个平台”,即以共建“冰上丝绸之路”为合作平台。
“冰上丝绸之路”的建设对于北极地区来说是一个走向世界的机遇,参与各方以“共商、共建、共享”的合作理念为基础,以“冰上丝绸之路”建设为合作平台,逐步实现北极地区国际合作机制的重塑。中国作为“近北极国家”,在冰上丝绸之路”建设和北极合作机制的塑造中,中国是倡导者和参与方,不是主导方。北极地区当下最重要的是经济发展,加强航道开发和基础设施建设,以环境、基础设施建设等低敏感度领域着手,逐步加强北极域内外国家的合作。中国与各方共建“冰上丝绸之路”本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则,为促进北极地区带来合作机遇,各方应依照国际法,减少北极资源开发的竞争,实现北极非军事化,各国共同努力保护环境,防范新的非传统安全和对国家安全的威胁,使北极成为一个和平安全的合作区。国际合作具有极强示范效应,要在合作机制的塑造中循序渐进,扩大交流以达成更多的共识,以促进更大范围的合作。北极地区合作应更重视国际机制的执行和能力建设,使所有的参与者在享有权利的同时履行义务。中国在国际事务中一贯坚持“和平共处五项原则”处理对外关系,也是国际机制建设的贡献者和倡导者,因此,在中国为参与方的“冰上丝绸之路”必将为平等开放的北极国际合作机制的塑造起到积极的作用。
第二,“两个着力点”,即政府间外交和民间外交两个着力点。
北极地区的交往中政府间外交与民间外交相结合,共同推进北极地区国际合作。民间外交是新中国外交的一大特色,在新中国外交实践中发挥独特优势。当今国际社会,国家是主要国际行为体,政府间合作是国际合作的主流,但是非国家行为体能够在进程中影响国际机构的议题选择、议程制定和政策制定。全球化的迅速发展也使得民间交流愈加频繁,除了代表中央政府的机构或人员仍然作为主要的外交主体以外,一些非官方的机构和人员也在从事外交活动。民间外交随着国际社会发展的需求变得愈加重要,并成为推进国际合作的重要力量。北极地区社会机构多元化,原住民组织、非政府组织和地方政府在北极事务中也发挥着不可忽视的作用,为北极民间外交提供了广阔的空间。北欧各国之间民间互动广泛,北极旅游近年来也快速升温,企业合作也得到一定的发展,通过民间交流与互动促进国家间相互了解,推动北极国际合作。
中国也应该将民间外交扩展的北极交往中去,使得北极各国人民认同中国参与北极合作理念和合作方式。中国在北极地区缺乏共同利益诉求和立场的合作伙伴以及稳定的合作模式,这样也使得中国在北极事务区域合作舞台上显得形单影只,并进一步限制了中国在北极地区发挥影响力。因此,中国在北极开发合作中需要发展自己的合作伙伴,政府需要与北极地区各国家发展良好的外交关系,同时外交也是促进国家合作的必要途径。民间外交可以加深北极地区人民对中国的了解,“以民促官”的方式对中国参与北极国际合作的推进将发挥独特作用。
第三，“三个层次”,即国家双边和多边合作、区域内组织合作以及全球合作的三层合作模式协调发展。
中国与北极国家的双边合作正在良好的进行中,中俄、中冰、中丹等双边合作已经取得了显著的成绩,要在已取得成绩的基础上继续发展双边关系。双边合作和多变合作中,各国积极协调矛盾、相互尊重对方权利、积极开展合作、实现共赢和北极地区的可持续发展。不同的北极区域组织加强协调标准及其执法与监督措施,减少可能存在的冲突。极治理体现出多边主义和法治的准则,考察中国在“一带一路”倡议中的中国经验,可以作为一个成功开展多边合作与和平解决冲突的范例。北极地区未来可能的发展方向将是适用于整个北冰洋人类活动的多功能安排,北极地区的未来方向是全球合作,中国提出的发展与合作理念对于北极未来的发展具有重大的参考意义。
国家和政府间组织的实践对于塑造北极国际合作机制的未来影响深远,北极地区当下的发展现状使得合作成为北极必然的选择。北极各国与北极域外国家以“冰上丝绸之路”建设为平台,实现互相尊重,以发展合作为先。双边合作与多边合作为主,区域内合作框架协同发展,逐步发展北极全球合作。整合北极现有的合作机制,以“冰上丝绸之路”建设为基础来打造北极地区多边合作的国际平台,并促使在“冰上丝绸之路”框架下塑造新的北极国际合作机制,架构多层北极国际合作机制,在整合现有的合作机制进行改造和创新。北极地区未来的发展要团结一切可以团结的力量,让北极地区也成为世界经济和全球合作的重要区域。
第四,“人类命运共同体”是共建“冰上丝绸之路”的发展目标。
北极地区本来就是一个不能分割的整体,各个组成部分同呼吸共命运。北极地区无论是资源开发和航道通行带来的经济效益,还是科学考察与环境治理对北极带来的保护作用,都是关乎人类命运的重要议题。同时北极地区更是“人类命运共同体”的重要组成部分,从“人类共同关注事项”到“人类命运共同体”,北极地区始终是中国外交的重要发展地区。北极地区对全球的经济、政治、环境、文化等发展具有及其重要的作用,在“人类命运共同体”观念的影响下,各国对北极责任和共同利益的更容易认可,由于北极地缘政治的跨国性和跨区域性,对北极地区的多层次治理提出了政策要求。人类命运共同体的实施路径从地理区域看,中国在双边、地区、全球层面都提出了构建命运共同体的倡议,如中国-东盟命运共同体、中非命运共同体。随着共建“冰上丝绸之路”的开展,“北极命运共同体”的建立将成为北极发展国际合作的发展方向。中国提出的建设“人类命运共同体”是中国特色大国外交理论体系的重要组成部分,与北极国际合作机制的重塑高度一致。北极地区在中国与各国的努力下,必将成为未来全球的经济增长极和和平繁荣之地。
*节选自《“冰上丝绸之路”建设中北极国际合作机制的重塑》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年02期。作者谢晓光，系辽宁大学国际关系学院教授；程新波、李沛珅，系辽宁大学国际关系学院学生。
3
“冰上丝绸之路”对中俄合作内涵的拓展
【论点撷萃】
为了推进中俄合作向着深化新型大国关系的目标拓展,两国可借助共建“冰上丝绸之路”的契机,进一步发掘合作领域、合作地域、合作机制方面新的增长点。以“冰上丝绸之路”带动的其他海洋领域合作既有利于丰富“全面战略伙伴关系”的内涵,又有利于加强双方海洋经济的发展,有望为建设适应国家需求的中俄合作提供新思路。
——白佳玉等
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为了推进中俄合作向着深化新型大国关系的目标拓展,两国可借助共建“冰上丝绸之路”的契机,进一步发掘合作领域、合作地域、合作机制方面新的增长点。“冰上丝绸之路”是两国经济互补发展的重要纽带,有助于对接两国的北极政策。以“冰上丝绸之路”带动的其他海洋领域合作既有利于丰富“全面战略伙伴关系”的内涵,又有利于加强双方海洋经济的发展,有望为建设适应国家需求的中俄合作提供新思路。
一、“冰上丝绸之路”对中俄合作的补充作用
中俄共建“冰上丝绸之路”不仅包括建设东北航道中北方海航道途经港口的基础设施,还囊括了以“冰上丝绸之路”为依托的蓝色经济、蓝色科技等一系列衍生产品。是中俄合作中一种新的一体化形式，陆地拓展至海洋的合作不仅体现了两国发展空间的扩大,亦是对以往合作交往中不足的完善。
第一，提高合作需求层次,改善两国合作能力。“冰上丝绸之路”作为中国和俄罗斯多年合作的最新成果,进一步满足了国家的发展需求，以其建设领域的创新性为两国又好又快地发展经济、挖掘两国经贸增长点提供了新路径。中俄两国均处于经济转型和转变经济结构的过渡阶段,海洋经济逐步成为两国不可忽视的经济增长点。“冰上丝绸之路”不仅具备一般航道的属性,更在海洋运输、海洋科技、海洋生态、基础设施建设等方面发挥了合作纽带作用,进一步加快了两国海洋经济等多领域发展的速度。
第二，拓宽合作空间范围,增强两国合作动力。“冰上丝绸之路”的建设将两国合作重点逐步转向海洋,这一合作空间的拓展在顺应世界经济发展态势的同时,为两国合作提供了新的着力点。通过“经济外交”等柔性外交途径较采取“硬性外交”将为两国带来更多的收益。“冰上丝绸之路”互联互通的纽带作用将中国与俄罗斯乃至整个欧洲地区相连接,可以为欧亚地区打造一个新的交通格局，借由“冰上丝绸之路”这一经济通道加强与俄罗斯的合作,不仅可以提升中国的海洋软实力、增强中俄海洋合作动力,还将传达中俄蓝色、和平、可持续的海洋发展理念。
第三，完善多层次合作机制,落实两国合作项目。中国和俄罗斯的中央政府多年来一直呼吁加快俄罗斯远东地区和中国东北地区的合作建设,但是由于两地的经济发展水平不高,加之靠近中国边境地区的俄罗斯民众仍对中国存在防备心理，地方合作的潜力未得到充分挖掘。中国东北地区和俄罗斯远东地区是“冰上丝绸之路”的东部端点和枢纽,“冰上丝绸之路”在双边投资、基础设施建设、通道运输领域为中俄地方合作创建了新的合作平台。
第四，建立长远战略协作,弥补非传统安全合作不足。虽然现今“冰上丝绸之路”的通航状况仍受到一定质疑,但从长远来看,中俄共建的“冰上丝绸之路”将成为两国缓解西方压力及开展北极经济、环境、非传统安全合作的重要蓝色通道。不论是中国面临的潜在能源安全问题亦或是俄罗斯北极建设中的资金困境,西方国家的影响短时间内难以被单一国家解决。《中国的北极政策》亦或《2020年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》都将合作共建北极航道作为开发北极的重要途径。“冰上丝绸之路”一方面可以为中俄能源合作开拓全新地域范围,改善中国的能源安全状况,另一方面也可吸引中国的北极投资,加快俄罗斯北极开发战略的进程。
在大规模开发利用北极之前首先需考虑北极的非传统安全事项。“冰上丝绸之路”作为中俄两国北极合作的前驱,重点在于以和平、可持续的方式开展北极经济活动、维护北极生态环境安全。因此,以“冰上丝绸之路”的航道建设为契机,两国可通过搜救联合演习等方式进一步加强北极非传统安全合作,弥补现今北极事务合作的不足。
二、建设“冰上丝绸之路”的现实路径
从中俄两国“对联合开发北方海航道运输潜力的前景进行研究”,到“加强北方海航道开发利用合作,开展北极航运研究”，2015年至2017年三年间中俄两国对该航道的态度由前景研究转变为积极合作,代表着“冰上丝绸之路”倡议已逐步由初见雏形发展至实质推进阶段。
第一，顶层设计与重点项目相结合全面开展项目实施。为保证其顺利建设,首先,需制定较为完善且切合两国实际的整体规划,从宏观层面为两国的战略设计提供指导,同时配套具体方案可为应对周边复杂的地缘政治环境谋划布局;其次,由于“冰上丝绸之路”所在地区的自然环境较为脆弱,加以恶劣的航行状况对船舶航行、基础设施建设等设置了现实的障碍,中俄共建“冰上丝绸之路”更需在海洋科学研究、北极科学考察和北极治理等领域开展持续的深层次合作;最后,顶层设计需借助支点项目逐一落实,在实践过程中检验现有规划的不足,为两国后续合作进一步积累经验。
第二，以东北地区多种类运输方式开拓入海通道。“冰上丝绸之路”作为一条贯穿欧亚地区的重要经济通道,结合东三省独特运输优势,可通过“江海联运”、“陆海联运”以及海运的多种类运输方式实现中国东北地区与“冰上丝绸之路”的衔接。
黑龙江省内河流网络纵横交错,黑龙江在俄罗斯的尼古拉耶夫斯克注入鄂霍次克海,其通向北方海航道的航道通行状况良好,且距离较短。一系列双边协议的签署为黑龙江—阿穆尔河江海联运消除了法律阻碍，使得中俄发展黑龙江和“冰上丝绸之路”的“江海联运”拥有了更多的主动权。“滨海1号”国际交通走廊的开通既为东北地区货物运输提供了一条高效的陆海联运通道,又使得绥芬河成为“东出西联”的交通枢纽,为东北地区出海提供了新路线。自“滨海2号”国际交通走廊开通后,吉林省将其作为一个重要的载体,以全面加强中俄之间的经贸合作。
“滨海1号”与“滨海2号”的设立通过加强中俄“陆海联运”合作的协调度提高了中国东北地区出海的便利性,因此中国可借助这一国际交通走廊将东北地区作为“冰上丝绸之路”的起点,通过与俄罗斯合作加强符拉迪沃斯托克港与扎鲁比诺港的基础设施建设、提高中俄间通关便利度、解决中俄两国交通运输领域的标准对接问题、共同提高货物运输的安全性,为今后运输大宗货物提供更为便利的条件。
大连港位于辽宁省辽东半岛南端,不仅港口航运能力居于全国前列,同时借助“哈大铁路”、沈大高速公路等陆上线路,与东北地区乃至俄罗斯的运输网络相连接。近年来中远旗下商船曾多次从大连港出发,经“冰上丝绸之路”抵达欧洲各港。大连港可在加强现有优势的同时,提高同周边港口的联系,密切合作、充分发挥港口产业集群的规模效应。
中国与俄罗斯毗连而存,畅通的多层次运输网络、具备发展潜力的港口与“冰上丝绸之路”建设规划得以有机结合。若能充分开发东北各省份与“冰上丝绸之路”的对接潜力,可为两国合作发展带来源源不断的动力。
第三，以地区间的互联互通创新合作形式。通过建立中俄合作园区等创新形式,以政府、企业和科研机构为载体,积极开展中俄口岸及边境基础设施的建设与改造、地区运输、环保、地区旅游、金融和人文等领域的合作。
通过海上通道与公路、铁路的紧密结合,形成地方合作的立体交通网络。中国东北地区在地方规划的指导下与俄地方政府和企业开展先期合作,不但能够为“冰上丝绸之路”的商业化利用提早布局,还能够推动中国东北老工业区的振兴,增速东北部港口运输贸易发展。在这一机遇的推动下,利用已有的合作对话机制,进一步加强两国合作纵深。
*节选自《以深化新型大国关系为目标的中俄合作发展探究——从“冰上丝绸之路”到“蓝色伙伴关系”》。作者白佳玉，系中国海洋大学法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；冯蔚蔚，系中国海洋法学法学院助教。
4
冰上丝绸之路建设面临的挑战与实现路径
【论点撷萃】
随着“冰上丝绸之路”建设的不断推进,中国与北欧国家的合作关系日渐紧密,与沿路国家共同开展北极事务合作以及共建北极圈经济带的愿景不断深化,为中国同沿路国家地区展开多方位、多领域、深层次的新一轮全球经济合作,构建一条更加具有经济发展潜力和广阔市场空间,以及安全有所保障的冰上丝绸之路经济带,打下了坚实的基础,有助于中国更好地应对经济全球化的挑战。
——刘国斌
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一、冰上丝绸之路建设面临的挑战
大国间的博弈。大国间的博弈使得冰上丝绸之路建设面临着外部挑战。
首先,从北极区域内国家间博弈的情况看,俄罗斯试图构建以它为主导的北极区域治理体系,从而掌握北极地区开发的主导权和话语权。在北极事务上,美国强调北极“东北航道”隶属于国际水域,这与俄罗斯的主张相背离。且俄罗斯与美国对北极理事会的定位有明显差异,美国认为北极理事会只是发表意见的论坛,不承认该组织的国际地位;俄罗斯则主张扩大北极理事会的权利,希望拥有更多的北极事务的话语权,这对于提升俄罗斯国际地位有重要作用,两个国家之间关于北极事务的博弈也影响到了北极地区的开发及冰上丝绸之路的建设。
其次,从俄罗斯与北极区域及相关国家间博弈的情况来看,在同日本的合作中,俄罗斯和日本双边贸易长期处在低水平上,俄罗斯没有拿到日本政府开发援助的贷款,日本企业也缺乏对俄罗斯的投资,势必影响对北极的开发。在同印度的北极合作中,印度对参与北极事务开发抱有极大热情,认为俄罗斯是帮助其制衡中国等外来威胁的重要力量,试图增强与北极国家的合作,以期对中国的新战略选择进行一定牵制。在同中国合作中,俄罗斯一直保持一定的戒心,部分人认为中国企业参与俄企业私有化过程是资本入侵。
总的来看,这些博弈都会增加中国参与北极区域合作的不确定性,成为中国进行北极事务开发以及冰上丝绸之路建设所要应对的挑战。
北极地区脆弱的生态环境。北极地区属于极寒地带,是地球上最脆弱的生态系统地区,也是全球气候变化的敏感地区,其自我修复能力不强。如果北极地区生态系统遭受破坏,可能会导致不可预测的全球性生态变化,特别是北极地区的大气环流、冰山活动等对北半球乃至全球气候和环境有重大影响。虽然使得北极航道开辟的外部条件越发成熟,但自然环境的变化给北极航道的开辟及航运线路的建设带来了严峻挑战,海冰、海雾等仍然威胁北极航运安全,而且全球变暖导致北极冻土层变软,陆地及海洋生物栖息地缩减等也影响着北极地区的建设,而且北极航道的开发必然会影响北极区域环境。所以,在北极开发及东北航道开辟中应该注意保护北极地区生态环境。
建设成本较高。冰上丝绸之路建设能够有助于重构全球治理体系和经济格局,缩小亚洲同欧洲之间航运贸易距离,降低成本,提升运输效率,又能规避一定的安全问题,那么为什么冰上丝绸之路建设仍处在初级阶段,其最根本的原因在于开发成本过高以及北极地区复杂恶劣的自然环境。北极航道开辟及相关基础设施和配套设施的建设是长期的且需要大量资金的工程,单靠俄罗斯的资金支持难以满足,而且受自然环境因素影响,北极航道的维护、补给站的扩建改建等都需要大量的资金,所以,相应地提升了冰上丝绸之路的建设成本,必须要积极寻求更多的国际合作,降低风险。
二、冰上丝绸之路建设的实现路径
随着北极战略国际地位的不断提升,越来越多的国家参与北极事务开发,进而谋求利益的最大化。因此,要紧抓冰上丝绸之路建设机遇,积极应对挑战,通过制定和实施科学合理的举措来推进冰上丝绸之路建设走向更高水平。
加强基础设施建设,打造泛北极区域经济圈。通过陆海联运，实现中国同北极域内及沿路国家地区的合作和交流。一方面,中国要积极发展口岸经济,建设沿海口岸,并对已有的沿线口岸进行升级改造,使之能够承担更高的货运量,进而扩大国际航运合作,实现要素资源的跨区域转移流动。另一方面,要加强在北极地区的基础设施建设,尤其是北极区域内港口的基础设施及配套设施建设,建立起横跨北冰洋并联结亚欧大陆的多个中转港口服务区,为沿途轮船货运提供补给,形成一个联结北极地区的运输网络。此外,要加强北极空间气象监测站、科考站等方面的建设,为中国北极事务开发提供气象信息,规避海上自然风险,保障中国北极事务开发的有序健康发展,反哺冰上丝绸之路建设,实现全球经济化4.0时代下的中国同北极区域的经济合作。
双边或多边合作，共建跨北极区域国际经济大通道。双边或多边合作共建跨北极区域国际经济大通道，是促进冰上丝绸之路建设的路径之一。先,应该深化中国同俄罗斯等北极区域内国家地区间的双边或多边合作,促进油气田开采、航海运输、海洋生物资源利用及北极旅游和科技服务等领域的合作,不断提升双方在北极区域经济圈的实力。其次,要加强中国同域外国家地区间的合作,依托港口,借港出海,实现中国与北极域外国家地区间的对接与互惠共赢,进而共建跨北极区域国际经济大通道,借助该国际通道,实现沿路国家地区间的竞争与合作,构建冰上丝绸之路经济带以及开辟稳定的跨区域航道运输线路,实现对北极区域的开发和利用。最后,中国应该积极同沿路国家签署双边或多边协定,共建跨北极区域国际大通道,共同推动北极事务开发,从北极能源勘探开采、科研考察、北极航道、通信合作、北极生态、北极旅游等不同领域实现对北极地区的开发和利用,从而共同应对全球环境问题等方面的挑战。
加强“亚投行”等对冰上丝绸之路建设的金融支撑。一方面,要加强“亚投行”对冰上丝绸之路建设的金融支撑作用。冰上丝绸之路建设是一项长期的、系统的项目工程,其核心在于北极航道的开辟,通过航道的开辟来打通亚洲地区同北欧地区的国际航运通道,进而实现经济要素资源在北极区域间的流动转移。而航道的开辟需要投入大量的资金,仅仅靠一个国家的力量是难以实现的。另一方面,要加强“亚投行”对北极资源开发利用的金融支持作用。北极地区能源资源丰富,但由于受技术条件及地缘条件的限制,能源开发利用程度低,能源资源的储量及市场空间较大,能够拓宽和北极的国家地区及域外国家地区的能源生产渠道,缓解大国能源需求压力,而由于地缘因素及自然环境因素,北极地区能源资源开发难度大、成本高,需要大量的资本投入用于装备的研发和升级、大型项目的融资以及能源资源的多用途开发利用。因此,“亚投行”等国际金融机构组织应该发挥其对基础设施投资建设领域的金融支持作用,对北极能源开发利用项目进行投融资,进而促进北极开发。
实施服务冰上丝绸之路建设的专业人才培养战略。这既是冰上丝绸之路建设的重要支点,也是推进中国积极参与北极事务开发的重要路径。一是培养一批了解沿路国家地区地方法律的专业人才,避免由于法律问题而导致的贸易纠纷。二是要积极培养服务北极开发的语言类专业人才,培养一批懂北极地区的历史文化及语言习俗的国际化专业人才,实现中国同沿路国家地区的经贸合作。三是要培养一批勘探科考人才,对北极地区复杂的地理环境、气象环境进行监测,并能对北极地区的能源资源进行勘探。四是要培养一批懂技术会操作特种设备的航运人才,保证能够顺利通商。随着中国参与冰上丝绸之路建设进程的持续推进,其在北极经济圈的国际地位及作用愈加增强,这就对服务冰上丝绸之路建设的专业人才需求不断增加,如何培养出这些专业人才则是未来一段时期各个参与国家所要考虑的重点问题。首先,应该开展国际合作办学,尤其是参与北极经济圈的域内和域外国家应该齐心合力共同培养出更多的专业领域人才;其次,应该鼓励高等院校成立北极区域经济研究所,增设相关专业课程;最后,加强对相关专业领域的教育投资,鼓励科技创新和成果转化。
*节选自《冰上丝绸之路建设研究》，有删减，原刊于《东北亚经济研究》2019年06期。作者刘国斌，系吉林大学生物与农业工程学院教授。
编辑：陈嘉楠
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